一、１９９１－２０００年土地利用总体规划实施情况及本次规划修编的重要性

１９９１－２０００年市、县、乡三级土地利用总体规划于１９９２年初组织编制，１９９３年上半年全面完成，其中市级规划于１９９３年底经江苏省人民政府批准实施。

土地利用总体规划自批准实施以来，在土地利用宏观控制和微观管理上发挥了积极作用。市政府专门发了《关于加强土地利用总体规划的实施、管理的通知》【扬政发（１９９３）８２号】，要求各地、各部门要严格执行土地利用总体规划中确定的土地利用原则、目标和用地指标。在具体实施过程中，全市国土管理部门对各项非农建设用地，审批时严格把关，实施“一图一表”规划审核许可制度，凡是不符合土地利用总体规划的不批准用地。我市的做法得到国家和省主管部门的肯定和推广。在土地复垦开发、土地执法监察工作中，坚持以土地利用总体规划为依据，严肃查处违反规划的用地。加强土地利用规划的实施管理，有力地促进了全市耕地总量的动态平衡和国民经济的健康、快速发展。但是，在土地利用总体规划实施过程中，也存在着一些不容忽视的问题。主要是：耕地总量动态平衡的目标不够明确，规划管理措施和实施手段还不硬，规划的法律地位尚未真正确立，需求决定供给的土地利用机制尚未彻底改变，耕地锐减的势头还没有得到根本扭转。随着社会主义市场经济体制的建立，《国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》的制定和实施，中央对土地管理，特别是对耕地保护提出了更严格的要求，加之扬州行政区划的调整等等，对１９９１－２０００年土地利用总体规划修订和编制势在必行。

二、规划修编的过程及主要成果

扬州市土地利用总体规划的修订和编制工作大致上分为四个阶段：

第一，准备工作阶段。市政府成立了由分管市长为组长、市政府副秘书长、市国土局局长为副组长、市有关部门负责人参加的领导小组，负责土地利用总体规划的领导、协调和审核工作。领导小组下设办公室，具体实施规划修编的任务。市政府相关部门选派了联络员，负责提供本部门用地现状和规划资料，参与规划的论证和修编工作。

第二，调查研究阶段。为了使规划修编更加合理、科学，市政府办公室专门发了文件，对市区各系统、各企事业单位的土地利用状况进行了调查。在全市范围内开展了城镇、村庄内部存量土地的调查，撤并自然村、建立中心村的调查，农地整理的调查。在此基础上，编制土地整理（含复垦开发）和耕地总量动态平衡两个专项规划，为编制土地利用总体规划提供了依据。

第三，编制规划阶段。根据省下达的“三项控制指标”（建设用地、耕地补充和净增耕地）和扬州市国民经济和社会发展的要求，在各部门规划期内用地预测的基础上，经协调平衡后，提出土地利用总体规划方案，报请市政府规划修编领导小组审议。

第四，报批和实施阶段。土地利用总体规划经规划领导小组审定后，申请省规划领导小组评审验收，验收合格后形成送审稿，报经省人民政府审批，由市政府公布规划方案，组织实施，作为对全市土地利用宏观调控、微观管理的重要依据。

市级土地利用总体规划的主要成果：

１．扬州市土地利用总体规划

２．扬州市土地利用总体规划说明

３．扬州市土地利用总体规划工作总结

４．专题研究

（１）扬州市土地整理专题研究

（２）扬州市耕地总量动态平衡专题研究

５．规划图件

（１）扬州市１：２０万土地利用现状图

（２）扬州市１：２０万土地利用总体规划图

（３）扬州市１：２０万土地整理规划图

（４）扬州市１：２．５万城郊土地利用现状图

（５）扬州市１：２．５万城郊土地利用总体规划图

（６）扬州市１：２．５万城郊土地整理规划图

三、土地利用总体规划修订、编制的指导思想、 原则和任务

（一）土地利用总体规划修编的指导思想

以国家有关法律、法规以及党的十五大和中央１１号文件精神为指导，以《扬州市国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》为依据，以１９９１－２０００年土地利用总体规划和“两区”划定成果为基础，以切实保护耕地、提高土地利用率和综合效益为重点，突出存量建设用地的集约利用和农地整理，在努力实现全市耕地总量动态平衡的前提下，合理配置各业用地，为全市经济结构调整和国民经济持续、快速、健康发展提供用地保障。

（二）土地利用总体规划编制和修订的原则

（１）坚持规划连续性原则。土地利用总体规划应当在上级有关规划的控制下，依据本地国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年规划远景目标纲要，贯彻中央１１号文件精神，在１９９１－２０００年土地利用总体规划和“两区”规划的基础上进行必要的调整、充实和完善。特别是已经划定的基本农田保护区，不得随意作指标和区位的调整。确因客观情况变化需作调整的，应履行必要的法律程序。

（２）坚持三个效益相统一的原则。修编土地利用总体规划必须兼顾经济效益、社会效益和生态效益。通过修编规划，既要提高土地产出率和利用效益，又要严格控制污染企业布点和破坏生态环境的土地开发；在城镇用地方面，既要防止城镇无限制“摊大饼”式扩展，又要防止用扩大城镇人口规模的办法来扩大城镇用地规模；既要注意挖掘城镇土地利用潜力，又要讲究利用的合理性、科学性。通过整理改造，充分利用城镇和村庄内部的闲置土地、废弃土地，实现土地的集约利用。

（３）坚持土地供给引导和制约需求的原则。这次规划修编，采取由上而下，层层控制；在供给的范围内合理安排、平衡需求、优化结构，而不是敞开“口子”。供给量实行双重控制，即围绕耕地总量动态平衡，分解上级政府下达的有关指标，实行土地用途管制和建设占用耕地指标控制；人均建设用地以乡镇为单位不突破１００平方米。

（４）坚持因地制宜的原则。鉴于１９９１－２０００年规划的基础和今后国民经济和社会发展的要求不一致，因此，各县（市）、乡镇土地利用总体规划编制和修订的任务也不一样，必须因地制宜。同时，编制和修订以后的规划一定要切实可行，便于实施。

（三）土地利用总体规划修编的任务

这次土地利用总体规划修编的任务是紧紧围绕实现耕地总量动态平衡这个总目标，对土地利用现状、存量土地挖潜、土地后备资源开发利用等进行深入分析研究，并在各部门分析预测用地需求的前提下，落实各级城镇建设用地规模，进一步明确规划期内土地利用的目标和原则，合理调整土地利用结构和布局，并提出实施规划的政策措施。

四、土地利用总体规划的目标和重点

这次土地利用总体规划修编的目标，就是中央１１号文件和省委、省政府提出的实现耕地总量动态平衡，即到规划期末２０１０年，耕地保有量不但不减少，而且要有增加，并逐步提高耕地质量。为了实现这一目标，我们在规划编制过程中，着重抓了五个重点：

一是层层分解建设占用耕地、补充耕地、净增耕地三项指标，以及“两区”划定的基本农田保护和人均建设用地１００平方米的指标，并在时空布局上作出安排。

二是编制城郊结合部规划。根据中央１１号文件提出的“严格控制城市建设用地规模，特别是控制中小城市的用地规模”，并实行土地用途管制的要求，我们在分析市区土地利用现状的基础上，重视内部挖潜，盘活存量，提高土地的利用率和产出率。认真编制了能实施用途管制的城郊结合部规划，并形成了１：２．５万的成果图件。

三是安排好重点工程项目的用地，特别是交通、水利、能源等基础设施工程用地，如扬州－镇江大桥及与同三高速公路的接线、二电厂二期工程、扬天公路等，规划中都优先安排，并做到定量、定位、定序。

四是搞好土地利用分区。按照土地用途管制的要求，我们在编制规划时，对城郊结合部及县以下规划都强调了土地用途分区，并明确今后利用的规则，以适应土地管理制度的重大变革。

五是编制土地复垦开发和土地整理规划。实现耕地总量动态平衡并不断提高耕地质量，关键就是要加大土地复垦开发力度，积极推进土地整理，来补充建设对耕地的占用。土地整理和复垦开发，按照统一规划，职能部门牵头实施的原则，跨县的小流域治理由市里组织，跨乡镇的土地复垦开发由县组织。规划期内，全市土地整理面积９４６６６．７公顷（１４２万亩），复垦开发９３８６．７公顷（１４．０８万亩）。通过土地整理，把中低产农田变成高产稳农田，把零碎的废弃的农田变成方整的、沟渠路配套的农田；通过土地复垦开发，把荒山坡、荒滩地、老庄台改造成农用地。

五、规划修编中几个具体问题的说明

（一）关于基础数据和图件

１．土地利用现状基础数据。以１９９６年１０月３１日土地变更调查面积作为这次规划修编的依据。由于土地变更调查一般按行政单位、土地权属关系划分城镇用地和农村居民点用地，即城镇用地为国有土地，农村居民点用地为集体土地。因此，在这次规划修编时进行了必要调整，把城镇实际用地中的一部分计入农村居民点。

２．人口规模。采用了扬州市国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要中确定的人口数据，即２０００年全市总人口为４６０万，２０１０年为４７０万人。

３．其它基础数据。如社会事业发展、国内生产总值、工农业生产情况等数据，均采用统计部门和有关部门提供的数据。

４．国民经济和社会发展预测指标。采用市国民经济和社会发展“九五”计划及２０１０年远景目标纲要的数据。

基础图件是在各县市提供的土地变更调查１：５万的土地利用现状图的基础上，用光学缩图的方法缩成１：２０万，经综合取舍后，按全国土地利用现状调查规定的制图要求编绘而成。城郊结合部土地利用现状图，采用了扬州市近似１：２．５万城市现状图和邗江１５个乡镇１：１万的土地利用现状图统一缩放到１：２．５万后重新编绘而成。

（二）关于规划指标的分解

省下达我市规划期内控制指标有三项，即到２０１０年建设占用耕地总量６２６０公顷（９．３９万亩），其中重点项目用地１３４６．７公顷（２．０２万亩）〖包括淮江高速公路７３８．２公顷（１１０７３亩），扬州至镇江长江大桥１１６．７公顷（１７５０亩），宁启铁路扬州段１９３．５公顷（２９０２亩），江堤达标１００公顷（１５００亩），泰州引江河江都段１３３．３公顷（２０００亩），扬州二电厂工程用地６０公顷（９００亩）〗，市以下建设占用４６６．７公顷（７．３７万亩）；补充耕地总量８６６６．７公顷（１３万亩）；净增耕地量４９１３．３公顷（０．７万亩）。根据省下达的指标市、县、乡三级层层进行了分解。

１．指标分解的原则和依据

分解的原则

（１）努力实现全市耕地总量动态平衡

（２）保障必须的建设用地

（３）从严控制建设占用耕地

（４）集约利用土地，充分挖掘存量土地潜力

分解的依据

（１）各地经济发展水平

（２）人口情况

（３）耕地资源

（４）历年建设用地

（５）存量土地

权重分别为３５％、１５％、２０％、１５％、１５％。

补充耕地总量分解，主要依据：（１）可利用土地资源情况，（２）“占一补一”的政策规定，（３）历年土地复垦开发实绩等。

在编制规划方案时，注意指标安排和使用的时序，首先安排好近期规划，原则上“九五”期间建设占用耕地量不高于规划指标的３０％，土地整理开发量不低于规划指标的３０％。

（三）关于土地利用结构调整

我市到２０１０年各项建设用地指标调整，是按照省下达的规划控制指标和在各部门土地需求量预测的基础上，经平衡后确定的。

１．耕地：根据我市的人口规模和国家的粮、棉、油定购任务，规划期内必须保持耕地总量平衡。现状面积３２３８６６．７公顷（４８５．８万亩），到２０１０年调整为３２５３８０公顷（４８８．０７万亩）。

２．园地：我市园地主要是桑、茶、果园。

桑园：近年来由于蚕茧市场行情变化，有些地方已出现毁桑现象。随着国际市场的好转，应适当恢复和发展一些桑园。

茶园：主要分布在仪征、邗江丘陵地区，现有茶园面积宜保持相对稳定，在提高产出率和加工质量上下功夫。

果园：由于生态条件较好，在沿江、高沙土地区应以白果、苗木为重点，里下河地区以梨为主，丘陵地区的近郊可适当发展葡萄、桃、草莓，远郊发展板栗、山楂等。同时要更新改造现有品种，提高产品产量和质量。另外，可以利用旧庄台复垦，种植一些适销对路的花木新品种。

园地面积由现状１３６４０公顷（２０．４６万亩）发展到２０１０年１７５６６．７公顷（２６．３５万亩）。园地发展按照“上山、下滩、进庭院、拓四旁”的要求，尽量少占耕地。

３．林地：我市里下河地区的滩地和丘陵地区的荒山坡地，可以发展速生丰产用材林。根据我市农田比重大，江湖河堤多，四旁绿化面积大的特点，今后应充分利用江堤、河堤、圩堤、沟渠路边，大力营造乔灌结合防护林带，为农业高产稳产创造良好的生态环境。林地面积７９７３．３公顷（１１．９６万亩）调整到２０１０年的１０５９３．３公顷（１５．９万亩），比现状增加２６２０公顷（３．９３万亩）。

４．城乡居民点及独立工矿用地

扬州市城市规划去年通过省级评审。按城市总体规划，到２０１０年城市用地规模７０平方公里，比现状增加２６．８平方公里，这次规划修编，按照省政府下达的建设占用耕地指标进行必要的调整，安排耕地占用指标１３６６．７公顷（２．０５万亩）。

过去城镇建设都是依托旧城、通过外延发展起来的，从城镇土地利用现状看，既有利用不合理的，也有利用粗放甚至空闲的。因此，今后城镇发展要充分挖掘存量土地潜力，实行集约利用。其主要途径：一是加快旧城改造步伐，对旧城土地进行再开发利用。二是实行“退二进三”，实现土地用途的转换，结合城市建设及产业结构调整和企业改制、改组、改革，促进土地集约利用。

农村居民点现状面积６４８４３．８公顷（９７．２６万亩），人均１８１．３４平方米，已经大大超过省政府规定的人均１００平方米的标准，考虑到各地居民点用地现状、特点、经济发展水平以及群众的生活习惯等种种因素，规划期内人均下降到１００平方米难度是很大的。因此，对新增建设用地，严格按人均１００平方米标准控制，中心村内老的居民点人均用地面积逐步下降，到２０１０年，据庄台撤并复垦调查，全市农村居民点用地控制在５４７３７．１公顷（８２．１１万亩）之内，比现状减少用地１０１０６．７公顷（１５．１６万亩）。

（四）关于重点工程项目用地。

同江至三亚高速公路、引江河江都段等基础设施已开始实施，其用地已经省人民政府批准，实际使用耕地比下达计划多８１３．３公顷（１．２２万亩）。在编制规划时，按实际占用面积，对未实施的重点工程建设项目，用地规模按计划编制，所以重点工程项目用地比省下达的１３４６．７公顷（２．０２万亩）多８１３．３公顷（１．２２万亩）。扬州机场已有规划，但未列入省重点工程。镇扬大桥接线工程全长３３公里左右，需占用耕地１８３．３公顷（２７５０亩），比省下达指标多６６．７公顷（１０００亩），宁启铁路扬州段比省下达指标多２０公顷（３００亩），在规划文本中加注括号表示。

（五）关于土地利用分区

土地利用分区是编制土地利用总体规划的主要内容之一。主要是在空间上落实土地利用结构。市级规划按照土地的自然与社会经济条件的差异性、土地利用的一致性，以及目前土地利用中存在问题的共同性，并保持乡镇行政界线的完整性的原则，进行了地域分区。全市共划分为三个土地利用区域：即丘陵林果茶牧业发展区，沿江二、三产业发展区，里下河农产品、水产品生产区。县乡两级规划以及市城郊结合部规划，按照土地主导用途不同，划分用途分区，全市各县（市）及郊区划分为农业用地区、园地用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、自然与人文景观保护区等，并规定各用途分区的主导用途、利用方向、限制条件等。

（六）关于规划方案

这次规划方案是在省下达给我市的各项控制指标范围内，根据各部门用地预测，经协调平衡后确定的。总的是“两个优先、一个保障”：一是在土地利用上，优先满足农用地特别是耕地，确保基本农田面积一分不能少；二是在各项建设用地上，优先安排交通、水利、能源等基础设施用地；保障符合国家产业政策和经济结构调整的用地。中心村的建设用地指标主要通过挖掘内部潜力、盘活存量土地和与复垦开发挂钩的政策落实。全市至２０１０年，耕地减少８５１３．３公顷（１２．７７万亩），其中建设占用７０４６．７公顷（１０．５７万亩），省以上重点工程２１６０公顷（３．２４万亩），比省下达的指标多８１３．３公顷（１．２２）〖淮江高速公路、泰州引江河、江堤达标已经省政府批准，实际占用１５９１．１公顷（２．３９万亩）〗，灾毁１４６．６公顷（０．２２万亩），农业内部结构调整１３２０公顷（１．９８万亩）。补充耕地１００２６．７公顷（１５．０４万亩），比省下达的指标多１３６０公顷（２．０４万亩），净增耕地１５１３．３公顷（２．２７万亩），比省下达的指标多１４６．７公顷（０．２２万亩）。在建设占用耕地中，城市建设（含江都、高邮、宝应、仪征、邗江开发区）用地２３２０公顷（３．４８公顷），其中扬州市区（含郊区乡镇）１４６６．７公顷（２．２万亩），集镇建设用地１５１３．３公顷（２．２７万亩），中心村１７３．３公顷（０．２６万亩），交通２２４６．７公顷（３．３７万亩），水利５９３．３公顷（０．８９万亩），独立工矿２００公顷（０．３万亩），到２０１０年，全市耕地总量达到３２５３８０公顷４８８．０７万亩），比１９９６年现状３２３８６６．７公顷（４８５．８万亩）净增１５１３．３公顷（２．２７万亩），实现耕地总量动态平衡的目标。

（七）关于规划的衔接

规划衔接是本次规划的重点和难点。因此，在规划修编过程中注意了土地利用总体规划与“两区”规划、城镇规划、交通规划、水利规划以及上、下级规划的衔接。

１、与基本农田保护区规划的衔接。在规划编制中，采用了基本农田保护区规划的成果，除行政区划有调整和国家、省重点管线以及能源等项目，经批准后作适当调整外，原则上对基本农田保护区保护的面积、位置不作调整，。确保面积不能少，位置不能乱。

２、与城镇、中心村规划的衔接。城镇村规划与土地利用总体规划是点和面的关系。在具体编制土地利用总体规划时，城镇依据国家和省已批准的城市或城镇体系规划，在土地利用总体规划方案和规划图上体现出来。如已批准的城镇规划与建设用地指标不相适应时，则按照供给决定需求的原则，在下达指标控制范围内，经对各部门用地综合协调平衡后，实事求是地调整城镇规划，一时难以协调的，确定规划期内城镇发展优先供应的数量和范围，其余作一般农地区。中心村庄建设用地，主要根据省政府苏政发（１９９８）１６号文件精神，通过挖潜和与复垦开发新增耕地挂钩的政策予以落实，即在完成上级下达的复垦开发计划、保证耕地总量动态平衡的前提下，通过复垦开发新增耕地面积按照一定比例增加当地建设用地非农占用耕地指标，用于中心村的农民住宅和基础设施建设。

３、与交通、水利等基础设施用地规划衔接。依据有关部门的规划，经协调平衡后，优先在时空布局和用地指标上加以落实。已经实施的重点工程项目，按省批准实际占用面积安排，规划期间将要实施的重点工程按下达的指标安排。

４．与上、下级规划的衔接。市级规划是在省级规划的指导下进行的，按照省下达的各项规划指标和规划要求来确定本市土地利用目标和土地利用方向，提出土地利用结构的调整指标，协调跨县（市）重大基础设施规模、布局。与各县（市）级规划的衔接，我们主要抓了三个方面：一是将省下达的规划指标分解落实到县（市）；二是市以上重点工程等基础设施项目通报各县（市）；三是在各主要用地部门预测的基础上，经协调、综合平衡后拟定的市级规划方案，再与各县（市）进行衔接，衔接的重点在规划的各项指标和市以上基础设施和重点工程项目时空布局。这样既可深化、补充和完善市级规划，又提高了县（市）规划的质量。

六、规划修编的方法和特点

这次规划修编，我们采取了先上后下、上下联动、上下互补的工作方法，即上级规划对下级实行宏观调控，下级规划对上级规划分解的各项指标具体落实，市、县、乡三级同步进行。

（一）明确规划目标，重点突出。在修编过程中，始终围绕努力实现全市耕地总量动态平衡这个总目标，来确定全市的土地利用方向，各项用地规模、布局和占用耕地、补充耕地和净增耕地等各项控制性指标。把城郊结合部规划和以实现土地利用“用途管制”为目的的土地用途分区作为这次修编的重点。

（二）采用科学方法，保证质量。为增加规划的科学性，减少盲目性，我们采取了指标控制、蓝图控制和土地利用分区控制的规划模式。在规划修编过程中，力求做到“三个结合”、“四个衔接”。“三个结合”：即常规方法与数学方法相结合，总体规划与专项规划相结合，定性与定量、定序相结合。“四个衔接”是：与基本农田保护相衔接，始终遵循基本农田保护“面积不能少、位置不能乱”的原则，进一步落实到位；与城镇规划相衔接，在总指标控制下，合理安排城镇建设，为城镇建设提供用地保障；与村庄规划相衔接，依据“两区”划定的成果，按人均１００平方米的标准，规划村庄用地区域和范围，对确需进行调整的，则依据省政府８０号文件精神，大稳定，小调整；与上、下级规划的衔接，保持了规划的一致性，体现了 严肃性，也便于今后的实施。

（三）坚持从实际出发，操作性强。在编制过程中，力求清楚明了，便于操作。在安排各项建设用地时，凡能安排到位的建设都尽量安排到位。进行土地利用分区，除明确界线外，还规定了今后每一个区土地利用发展方向，并做到图、文、表、数相一致。

七、规划实施的条件

第一，必须把规划纳入政府重要议事日程。规划是加强土地利用宏观控制的主要手段，经批准后，具有法律效力，不能随意改变。为使规划能够得到有效的实施，必须加强对规划实施工作的组织领导，使各项建设用地能够真正按照规划实施。

第二，制定确保规划实施的措施。规划一经批准，就要采取一系列行政、经济、法律措施来加以实施。在用地审批、土地复垦开发、农业内部结构调整等方面都必须以规划为依据。同时，中心村的实施是一个复杂的、长期的过程，我们既要制定引导、鼓励农民住宅向中心村集中的政策、措施，又要在规划实施的初始阶段，对确属危房、经济实力又比较差的要有相应的过渡办法；市以上重点工程的实施，在区位上还可能有一些变化、调整，但县级行政辖区内基本农田保护指标不会变更。因此现在就要有这方面的准备。

第三，加强规划实施的监督。充分发挥国土管理部门的职能，在实施规划过程中，切实加强监督检查，发现违反规划行为及时进行制止和查处，以维护规划的严肃性和权威性。