扬州市土地利用总体规划大纲（2005－2020）

 

 

扬州市人民政府

二ΟΟ八年十一月

 

1 总则... 1
1.1 规划目的... 1
1.2 规划期限... 1
1.3 规划范围... 1
1.4 指导思想... 1
1.5 规划原则... 2
2. 土地利用现状分析... 4
2.1 地理区位... 4
2.2 土地利用现状... 4
2.3 土地利用特点... 4
2.4 土地利用存在的问题... 5
3. 扬州市土地利用战略及目标... 7
3.1 社会经济发展战略及目标... 7
3.1.1 社会经济发展战略... 7
3.1.2 经济发展预测... 7
3.1.3 社会发展预测... 7
3.2 土地资源供需指标预测... 8
3.2.1 土地供需指标控制... 8
3.2.2 土地利用供需平衡分析... 9
3.3 土地利用战略目标... 10
3.3.1 土地利用的指导思想和行动思路... 10
3.3.2 土地利用战略目标... 10
3.3.3 土地利用战略原则... 10
3.3.4 土地利用战略重点... 11
4. 农用地与耕地保护... 12
4.1 农用地现状... 12
4.2 农地利用特点及存在的问题分析... 13
4.2.1 利用特点... 13
4.2.2存在的问题... 13
4.3 耕地保护目标... 14
5. 建设用地规模与控制... 15
5.1 建设用地现状及特点... 15
5.1.1 建设用地现状... 15
5.1.2 建设用地利用特点... 15
5.2 建设用地规模控制... 16
5.3 具体对策... 17
6. 土地开发复垦与整理... 18
6.1 土地后备资源潜力... 18
6.2 目标设定与时序安排... 18
6.2.1 具体目标... 18
6.2.2 时序安排... 19
7. 土地利用结构和布局调整... 20
7.1 土地利用结构调整... 20
7.1.1 土地利用结构调整原则... 20
7.1.2 土地利用结构调整方案... 21
7.2 土地利用空间布局调整... 22
7.2.1 土地利用空间布局调整原则... 22
7.2.2 建设用地布局调整... 23
7.2.3 基本农田布局调整... 24
7.2.4 生态用地布局调整... 24
8. 土地生态环境建设... 26
8.1 生态环境建设面临的主要问题... 26
8.2 土地利用的环境容量... 27
8.3生态环境友好型土地利用模式构建... 28
8.3.1 基于农村村落面源污染控制的用地模式... 28
8.3.2 基于农业面源污染控制的用地模式... 29
8.3.3 基于湿地恢复的生态建设用地模式... 29
9. 土地利用功能分区... 31
9.1 城镇发展区... 31
9.2 土地开发整理复垦区... 31
9.3 人文景观与生态环境保护重点区... 31
9.4 农业发展区... 32
10. 近期规划... 33
10.1 耕地保有量... 33
10.2 建设用地规模及新增建设用地... 33
10.3 土地开发复垦与整理... 33
10.4 土地利用结构... 34
11. 规划实施与管理... 35
11.1. 促进城乡用地结构优化和布局调整，提高土地资源节约集约利用水平    35
11.2加强政府宏观调控，切实保护农用地，实现耕地总量动态平衡... 36
11.3加强生态环境建设，构建生态友好型土地利用模式... 37
11.4. 加强规划实施管理，健全规划实施机制... 38
  

为了落实科学发展观对土地利用的要求，进一步加强耕地保护，优化土地利用结构，提高土地集约利用水平，保障土地资源的可持续利用，扬州市国土资源局根据国土资发[2003]222号文件的总体部署和国发[2004]28号和国办发[2005]32号的具体要求，本着“实事求是、认真探索、综合平衡、大胆创新”的基本原则，在对上一轮土地利用总体规划的实施情况进行系统评价的基础上，编制了扬州市土地利用总体规划。这是扬州市行政区域范围内各项土地利用活动的规范性文件。在本区域范围内进行的各项土地利用活动，均应遵守本规划。

规划基期：2004年

规划期限：2005—2020年

规划近期：2005—2010年

规划远期：2011—2020年

规划的范围为扬州市行政区域范围内的全部土地，总面积663406.59公顷。扬州市下辖市区和仪征、高邮、江都、宝应4个县（市），共有81个镇，7个乡，1204个村。2004年末总人口454.29万人。

在科学发展观指导下，本次规划修编主要遵循以下指导思想：

（1）突出研究重点。针对规划编制的战略重点及土地利用中的突出问题如农用地利用与耕地保护、建设用地供需关系、土地节约集约利用、协调生态环境与土地利用关系等重点问题设置专题进行研究，并在此基础上重点协调好耕地保护与建设用地扩展之间的关系。

（2）坚持实事求是。本次规划的专题研究采用2004年扬州市土地利用变更调查数据，对上轮规划的取得的成效及存在的问题进行中肯的评价；采用多种方法对耕地保有量、建设用地总量进行预测，多方求证，确保专题研究的可信度。

（3）立足技术创新。在遵循国家大的土地利用方针政策的前提下，充分借鉴相关规划的研究经验，对传统土地利用总体规划的理论、技术手段进行大胆创新。运用MapGIS地理信息系统软件处理海量数据，提高专题研究成果质量。

（4）注重协调衔接。注重与发改委、城建、规划、交通、水利、外贸、农林等部门的协调，并且与区域战略规划、生态环境保护规划等专项规划相协调。

（5）重视公众参与。坚持规划的开放性，完善规划的公众参与制度。把发挥高校研究机构“智囊团”的作用，与充分吸收社会各部门、各群体的意见结合起来，真正使研究工作和修编工作成为全社会集思广益、统一思想、形成共识的过程。

本轮土地规划修编，在目标设定上主要遵循以下原则：

（1）经济建设与土地资源保护并重的原则。本轮土地利用规划修编一方面要继续强调对土地资源尤其是耕地保护，加强土地用途管制；同时也要通过分析土地资源投入和经济增长关系，确定最佳的土地投入数量及位置，从而为实现区域经济社会的快速发展提供必要的支撑。

（2）优先满足重点区域及重点项目的原则。在国家严格保护耕地特别是基本农田的背景下，区域建设用地的供给与经济社会发展的建设用地需求可能存在比较大的差距。建设用地的供给将向投入效益好、产出高的重点区域和重点项目倾斜。

（3）努力构建环境友好型的土地利用模式的原则。在设置土地开发利用目标时，要充分考虑其生态环境影响，避免土地利用对生态环境的破坏，通过保障一定的生态型用地，探寻生态友好型的土地利用模式。

（4）专业操作和公众参与相结合的原则。本轮土地利用规划修编在编制方法上将更注重公众参与。土地利用总体规划作为区域土地利用宏观调控的主要手段，需要规划人员较强的专业背景和理论基础。但规划贵在实施，科学的规划永远建立在公众自觉执行的基础上，因此规划的成功编制和实施需要专业操作和公众参与的完美结合，这样才能确保规划的成功。

扬州市地处江苏省中部，长江下游北岸，江淮平原南端，全境区介于东经11901′-11954′，北纬3156′-3325′之间，南临长江，与镇江隔江相望，北与淮安、盐城接壤，东和盐城、泰州毗联，西与天长（安徽省）、南京、淮安交界。境内水面广阔，有长江岸线80.5公里；京杭大运河纵穿腹地，全长143.3公里，由北向南沟通白马、宝应、高邮、邵伯4湖，汇入长江。

扬州市2004年末土地面积为663406.59公顷，其中农用地426405.64公顷，占土地总面积的64.28%；建设用地113543.78公顷，占土地总面积的17.12%；未利用地123457.17公顷，占土地总面积的18.61%，具体的分类利用结构见表1。

表1 扬州市2004年土地利用类型结构

一级地类	二级地类	面积（公顷）	占土地总面积比例（%）
农用地	耕地	316643.09	47.73
	园地	10455.76	1.58
	林地	8692.95	1.31
	牧草地	5.74	0.00
	其他农用地	90608.10	13.66
	小计	426405.64	64.28
建设用地	居民点及工矿用地	93103.38	14.03
	交通用地	6422.93	0.97
	水利设施用地	14017.47	2.11
	小计	113543.78	17.12
未利用地	未利用土地	3175.53 120281.65	0.48 18.13
	其他土地
合  计		663406.59	100.00

（1）农用地以耕地为主，林地、园地和牧草地的比重小。全市土地以平原为主，土层比较深厚，土壤质地适中，保水保肥能力强，其农业利用以耕地为主。2004年底，扬州市耕地面积占土地总面积的比重达到了47.73%，占农用地总面积的比重为74.26%。在土地总面积中，园地比重为1.58%；林地为1.31%；牧草地不到0.001%。

（2）未利用地面积大，水域资源较丰富。2004年底，扬州市未利用地面积为123457.17公顷，占土地总面积的18.61%。境内有一江四湖及大片的浅水湖荡区，以河流水面和湖泊水面为主的其他土地是扬州市未利用地的主体部分，其比重达到97%。

（3）土地利用结构的区域分布差异不大。由于气候、土壤和地形等自然条件相同、土地开发的方式和历史相近，各县（市）土地利用结构比较接近。除市区建设用地比例相对较大，农用地比例相对较小外，各市县土地利用结构大体相近。此外，高邮市内未利用地占全市未利用地比重较大，达51.86%

（4）土地利用的多样化和综合化。全市第一、二、三产业协调发展，已经形成农、林、牧、副、渔、工等土地综合利用格局，充分表现出土地利用的多样性。

（1）土地集约利用水平有待提高。2004年全市地均GDP仅为11.88万元/公顷，不仅远远低于苏南四市，在苏中四市中也是最低的；单位面积固定资产投资为3.35万元/公顷，与江苏省13个地级市中最高的无锡市相比，约为其五分之一；单位面积工业产值在13个地级市中也仅第七。由此，扬州市的土地利用效益处于中等偏后的水平。

（2）人均农村居民点用地超标。2004年全市人均农村居民用地为201.29 m²，除仪征接近国家规定的农村居民点人均用地标准150平方米/人的控制上限外，其他县市都严重超标。因此农村居民点整理潜力十分可观。

（3）建设用地布局尚待调整。2004年全市建设用地结构中，居民点及独立工矿用地占了极大的比例，农村居民点为其最主要的构成部分，而目前农村居民点布局缺乏统一规划，呈现“沿河沿路式”，建筑杂乱、容积率低“空心村”大量存在，需要加强中心村建设。

（4）土地利用的生态压力逐渐增大。随着社会经济发展，全市水环境污染仍较严重，水质污染对南水北调东线长江源水水质构成潜在威胁；大气环境煤烟型污染现象仍然存在，并呈煤烟—机动车尾气混合型污染发展的趋势；农业开发科技水平还不够高，农业面源对水环境的污染还比较严重；生态环境存在开发与保护的矛盾。

结合扬州市的地理区位优势、区域资源特点和产业结构特征，从中心城市与区域经济协调发展的角度出发，充分考虑国际、国内分工与竞争的关系，确立未来20年内扬州市的总体发展定位为：建立以沿江区域开发为核心的区域发展格局，逐步形成沿江产业集聚群、新兴城镇群、港口群和新的经济增长极，推进经济从“运河时代”走向“长江时代”，加快融入苏南经济板块、南京都市圈和以上海为龙头的长江三角洲经济圈，促进扬州市在苏中地区的率先崛起。

根据《扬州市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》的相关成果和扬州市城镇体系规划中进行的相关预测，规划期内扬州经济发展将保持较快的势头。

近中期（2005-2010年）目标：地区生产总值年平均递增约13%左右，经济增长保持全省较快发展速度，至2010年达到1700亿元，三次产业结构调整为8:55:37，高新技术产业产值占全市规模以上工业产值达到25%左右，经济社会信息化程度显著提高；

远期（2011-2020年）目标：地区生产总值年平均递增11%左右，至2020年达到4700亿元，产业结构显著优化，高新技术产业和现代服务业长足发展。

社会发展预测主要包括人口预测和城镇化水平预测。人口预测是一切社会经济活动预测的前提，是进行建设用地预测的基础和前提；城镇化水平的预测直接对居住、工矿、生活设施和交通用地等产生重大影响，决定了农业用地和非农建设用地的规模。

本轮规划期内扬州市户籍人口将维持逐年上升的趋势，同时随着“沿江沿河开发战略”的带动等未来强劲的社会经济发展动力，外来常住人口将在现有基础上大幅度增长。

根据目标扬州市人口的结构状况和人口增长的规律，采用自然增长、Logistic模型和灰色模型三种方法分别对户籍总人口进行预测，综合得出扬州市域2010年底户籍人口将达到461万人，2020年底为471万人。根据近年来扬州市外来常住人口增长情况，预测2010年外来常住人口为43万人，2020年将达到58万人万人。综合上述两部分预测，得到2010年底扬州市总人口为504万人，2020年底为529万人。

考虑到城镇人口数据无统计，本轮规划采用非农产业占GDP的比重、非农人口占总人口的比重分别赋予权重算出扬州市综合城镇化水平，通过德尔菲法确定两者的权重分别为0.8和0.2。根据统一口径计算的城镇化水平，采用趋势预测法和回归预测法并综合扬州市实际发展情况，预测扬州市2010年的城镇化水平为57%，2020年城镇化水平为71%。

耕地保有量：根据专题预测的结果和目前耕地现状，确定2010年末扬州市耕保有量为31.17万公顷（467.59万亩）；2020年末扬州市耕地保有量为30.76万公顷（461.37万亩）。

建设用地总规模：根据预测的结果和扬州市社会经济发展的宏观目标，确定扬州市2010年建设用地规模在现有规模11.35万公顷（170.32万亩）基础上，增加1.18万公顷（17.64万亩），达到12.53万公顷（187.95万亩）。2020年建设用地规模比基期规模增加2.48万公顷（37.22万亩），达到13.84万公顷（207.54万亩）。

基本农田保有量：严格按照国办发[2005]32号的具体要求，在充分考虑扬州市耕地资源条件和质量现状的基础上，确定规划期内基本农田保有量为27.99万公顷（419.8万亩），基本农田保护率为87.8%。

新增建设用地面积：根据预测结果和扬州市对经济发展方式的选择，确定扬州市2005－2020年间新增建设用地3.58万公顷（55.06万亩），其中2005-2010年，新增建设用地1.75万公顷（26.22万亩），年均新增约2900公顷（4.35万亩）；2011-2020年，新增建设用地1.92万公顷（28.85万亩），年均新增1900公顷（2.85万亩）。

占用耕地面积：按照新增建设用地占用耕地系数0.6计算，2005－2020年间新增建设用地占用耕地2.19万公顷（28万亩），其中2005—2010新增建设用地占用耕地1.04万公顷（16.30万亩），2010－2020年新增建设用地总计占用耕地1.15万公顷（11.88万亩）。

本着占补平衡的原则，在充分分析规划期内建设占用耕地情况和后备资源潜力的基础上，确定2005－2020年全市土地开发整理总面积为39.06万公顷（585.83万亩），可增加耕地3.33万公顷（30.45万亩）。其中，农用地整理增加耕地1.90万公顷（28.50万亩），农村居民点整理增加耕地0.81万公顷（12.13万亩），土地复垦增加耕地0.27万公顷（3.98万亩），未利用地开发增加耕地0.35万公顷（5.29万亩）。

根据占补平衡的要求和目前土地开发复垦整理的技术条件，确定2005－2010年间土地开发复垦整理面积4.34万公顷（65.10万亩），新增耕地0.98万公顷（14.70万亩）；2011－2020年间，土地开发复垦整理面积6.30万公顷（94.50万亩），新增耕地1.05万公顷（15.75万亩），从而弥补同期建设用地占用耕地数量，达到耕地“占补平衡”的要求。

在以上对扬州市土地需求量和土地供给能力的分析的基础上，可以得出规划期间扬州市经济发展所需的土地资源通过未利用土地开发挖潜、盘活土地存量基本上能够得到满足，但也有赖于相关土地政策的调整。

土地利用战略思路是对未来区域土地利用状况的宏观导向，具有未来导向特点。基于扬州市社会经济发展阶段判断和土地资源禀赋分析，根据土地资源供需预测，提出以下指导思想：以“科学发展观”为指导，以“两个率先”统领全市社会经济发展，坚持土地可持续利用的理念，以提高土地资源利用效率为核心，努力实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变。

具体行动思路为：（1）在保证一定的粮食自给能力前提下，以市场和生态为导向鼓励土地的多元化利用。（2）加大城乡建设用地的内涵挖潜，提高土地集约利用程度。（3）加大对土地资源用途改变的监督管理，保证土地资源的环境存量不减少。

综合以上分析，提出土地资源可持续利用的战略目标：为把扬州建设成“承南启北”的门户城市和中心城市提供用地保障；严格执行国家的耕地保护政策，科学合理保护耕地资源；调整土地利用结构，保证土地资源环境存量不减少，为“经济强市、文化大市、旅游名市、生态园林城市”的功能定位服务。

为了实现以上土地利用战略目标，必须遵循以下基本原则：

（1）落实保护耕地政策的原则。保护耕地是我国的基本国策，也是土地利用规划的基石。它是扬州市应尽的法律义务，即划定80％以上的基本农田。同时，作为控制建设用地盲目扩张的有力工具，保护耕地也是扬州市经济增长方式转变的内在要求。最后，从生态安全的角度，优质耕地的保护同时也是对良好生态环境的保护。

（2）促进区域可持续发展的原则。土地是区域发展的基本资源，区域内土地类型和结构差异必将影响区域经济发展格局。同时，土地资源的丰度制约着区域经济的发展速度。可见，土地的可持续利用是区域可持续发展的基础。而区域可持续发展是一个由经济、社会、资源和环境组成的复杂巨系统，其发展的基础必须资源环境与经济发展、人口增加相互协调。扬州市作为沿海地区率先对外开放的港口大都市，自身就是一个开放的巨系统，支撑其经济社会发展的人口和资源不可能，也没有必要自给自足。所以扬州市应坚持开放式规划的思想，从经济全球化、区域一体化和东北亚的视角考虑生产要素的优化配置和土地资源的可持续利用问题

（3）确保重点，兼顾一般的原则。经济社会发展战略需要重点项目的支撑，这些重点项目对经济社会发展具有举足轻重的作用。经济社会发展战略的实施需要土地利用规划提供用地保障，应坚持确保重点，兼顾一般的原则，首先应满足事关扬州经济社会发展战略的重点项目的用地需求，在此基础上再考虑一般项目的用地需求。

（1）农用地利用的战略重点：适当转变部分农用地满足社会经济发展需要；结合中低产业改造，积极开展农用地整理，提高农用地的数量和质量；加强对优质农用地、风景旅游用地和生态环境敏感区土地的保护。

（2）建设用地利用的战略重点：保证以港口为中心的交通运输体系建设用地，以及重大基础设施项目用地和其他社会公益性用地，保障社会经济加快发展；适当控制一般城镇发展，严格控制规模小、投资强度低以及零散分布的工业集中区规模；推进城乡建设用地整理，建立城乡统筹发展、社区安全便利、环境友好健康、资源集约高效的土地利用体系。

（3）未利用地开发的战略重点：保护耕地生态系统的永续利用；划定生态用地保护区；多渠道筹集资金，保证资金投入量，对保护区以外的未利用地开发补充耕地资源。

2004年扬州市农用地共有426405.64公顷，其中耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地所占的比例分别为74.26%、2.45%、2.04%、0.001％、21.25%。

现有耕地316643.09公顷，其中灌溉水田占90.13%，旱地占9.05%，水浇地占0.01%，菜地占0.81%；耕地质量整体良好，二、三级地力的耕地所占比重最大，占耕地总面积的68.36%，一级地所占比重偏低，仅4.68%，四、五级地所占比重为26.96%。全市人均耕地0.0697公顷，略高于联合国粮农组织（FAO）规定的人均耕地警戒线，耕地保护前景不容乐观。

现有园地10455.76公顷，主要集中在邗江、仪征、高邮和江都4个市（区），约占全市园地总面积的90.56%。园地以桑园为主，占园地总面积的70.70%；果园、茶园分别为15.02%、9.39%。

现有林地3325.11公顷，主要分布在市区（主要在邗江）、仪征、高邮和江都和宝应等区市（县），约占全市总林地面积的95.51%。以有林地为主，其次为苗圃。

现有牧草地5.74公顷，占农用地面积的0.00135%，主要分布在江都市和宝应县两个市县。

现有其他农用地90608.1公顷，其中农村道路、坑塘水面以及农田水利用地占其他农用地面积的88.36%。

2004年扬州市土地农业利用率为64.28%，略高于全省63.61%的平均水平；土地垦殖率为47.73%，高于全省45.13%的平均水平；耕地复种指数为143.40%，低于全省159.21%的平均水平。

扬州市区、高邮市农用地比重较低，而仪征市、宝应县和江都市农业地比重高；耕地主要分布在高邮、宝应和江都三县市；园地主要集中分布在高邮市和江都市，占全市的62.26%；其他农用地有一半以上分布在高邮市和宝应县。

2004年底扬州市共有坑塘水面和养殖水面42834.05公顷，占农用地总面积的10.05%，是全市除耕地以外的第二大农地资源，进一步开发利用的潜力较大。

2004年，全市灌溉水田面积比重大，比全省平均数高了将近30个百分点，有利于粮食作物的高产稳产。现有耕地的利用率较高，但待开发利用的土地资源较少，可开发成耕地的资源更少，而且开发的难度越来越大。

全市人均耕地由1996年的1.092亩下降到目前的1.046亩，总人口以年均21.17‰的速度递增，而耕地面积却以年均2.23%的速度下降，人地矛盾日益突出。

由于工业“三废”排放和化肥、农药的大量施用，致使地力退化，部分土地受到不同程度的污染，且有加剧趋势。

2004年扬州市农业总产值由1996年的32.2亿元降为2004年的26.4亿元，粮食单产下降了7.12%，粮食总产量降幅达16.31%，耕地的开发利用尚有较大潜力。

从满足社会目标、经济目标和生态目标等多目标的条件出发，在现有耕地面积的基础上，以耕地需求量为底线，结合耕地的现实供给能力，确定2010年末扬州市耕保有量为31.17万公顷（467.59万亩）；2020年末扬州市耕地保有量为30.76万公顷（461.37万亩）。

根据国办发[2005]32号的具体要求，结合扬州市现有的基本农田数量和质量、耕地后备资源状况以及规划期内重大基础设施必须占用的基本农田面积，综合确定确定规划期内基本农田保有量为27.99万公顷（419.8万亩），基本农田保护率为87.8%。

2004年建设用地113543.78 公顷，其中居民点及工矿用地93103.38 公顷，占建设用地总量的82.00%；交通用地6422.93公顷，占5.66%；水利设施用地为14017.47公顷，占12.35%（具体结构见下表2）。

表2 扬州市2004年建设用地现状

合计	居民点及工矿用地（公顷）					交通用地（公顷）	水利设施用地（公顷）
	小计	城镇	农村居民点	独立工矿用地	特殊用地
165680	149620	12979	63463	2895	1447	6423	14017

（1）建设用地需求旺盛，居民点及工矿用地增长迅速。近年来随着扬州市社会经济高速发展与城市化进程的加快，建设用地总量增长迅速。1996-2004年间，扬州市建设用地总量从10.73万公顷增长到11.35万公顷，年均增加775.82公顷。除1998年建设用地规模有所下降外，其余年份建设用地均呈上涨趋势。实际增长的建设用地中以居民点及工矿用地为主，由1996年的8.93万公顷上升到2004年9.31万公顷，占总增长量的58.76%。

（2）建设用地结构时空变化差异较大。1996－2004年间市区城镇化、工业化水平相对较高，建设用地的规模、利用强度和速度位居全市首位的，各类用地开发利用的方式和模式变化也相对比较频繁，市区的建设用地变化程度要高于全市水平。除交通设施用地各区域变化差异不大，其他类建设用地特别是水利设施用地时空变化地域差异明显。

2004年市区的建设用地效益最高，地均GDP、地均工业产值以及地均固定资产投资额约为全市平均水平的2倍；高邮市地均建设用地经济产出全市最低，其地均工业产值和地均GDP仅为市区的十分之一；地均经济产出相对较高的仪征市和江都市其地均GDP和地均固定资产投资是高邮市和宝应县的两倍左右，但仍不及市区的三分之一。

（4）城乡建设用地集约利用水平有待提高。根据城乡建设用地集约利用评价可知，扬州市2004年建设用地地均产值为6238.5万元/平方公里，在苏中苏南各市中排位靠后。2004年闲置、空闲、批而为供土地等存量建设用地为1373.36公顷，低效建设用地面积为862.39公顷。这说明扬州市建设用地集约利用水平潜力巨大，可以通过内涵挖潜、增加土地利用利用强度等方式提高城乡建设用地土地集约度。

表3 扬州市规划目标年建设用地总规模控制指标表

地类	2004年	2010年		2020年
	用地规模 （公顷）	用地规模 （公顷）	比基期增加 （公顷）	用地规模 （公顷）	比基期增加 （公顷）
城镇居民点及工矿	26655.75	38952	12297	51054	24398
农村居民点	63462.59	59492	-3970	56193	-7269
特殊用地	2985.05	2985	0	2985	0
交通用地	6422.93	8926	2503	11822	5399
水利用地	14017.47	16695	2677	20928	6910
合 计	113543.78	127050	13506	142982	29438

结合专题预测的结果和扬州市社会经济发展的宏观目标，确定扬州市2010年建设用地规模在现有规模11.35万公顷（170.32万亩）基础上，增加1.35万公顷（20.26万亩），达到12.71万公顷（190.58万亩）。2020年建设用地规模比基期规模增加2.94万公顷（44.16万亩），达到14.30万公顷（214.47万亩）。其中，2010年城镇居民点及工矿用地面积在基期规模的基础上增加1.23万公顷，达到3.90万公顷；2020年城镇居民点及工矿用地面积在基期规模的基础上2.44万公顷，达到5.11万公顷。2010年农村居民点面积在基期规模的基础上减少0.40万公顷，达到5.95万公顷；2020年农村居民点面积在基期规模的基础上减少0.73万公顷，达到5.62万公顷，初步实现城镇居民点的用地增加与农村居民点的用地减少相挂钩。

（1）构建土地资源可持续利用的制度环境。我国人多地少的基本国情决定了必须构建土地资源可持续利用的制度环境。对此，我们必须实施节源与挖潜相结合。一方面，严格保护耕地、注重生态环境建设。另一方面，挖掘建设用地内部潜力，提高土地集约利用率，实现土地利用方式由粗放向集约转变。

（2）建立与市场经济体制相适应的土地管理制度。土地资源作为一种基本的生产要素，是经济社会发展不可或缺的要素。对此，首先应发挥市场机制对土地资源配置的基础作用，其次转变政府职能，加强对土地市场的宏观调控；同时创新土地管理制度，完善土地管理法制和服务体系

（3）完善可持续发展的土地利用政策。可持续发展的土地利用政策是实现土地可持续利用基础手段，也是控制建设用地规模增长的重要方式。具体应从促进经济与社会协调发展、统筹区域与城乡发展、促进人口、资源与环境协调发展等“五个统筹”角度来完善土地利用政策体系。

“土地后备资源开发潜力”指在一定时期、一定的经济发展水平和技术水平条件下未利用地的数量和开发利用能力，以及已开发利用的土地资源通过改造、整理、结构调整等措施，提高土地利用率和产出率的潜在能力，主要包括农用地整理潜力、农村居民点整理潜力、土地复垦潜力和未利用地开发潜力四个方面。

扬州市目前待开发的土地后备资源为390550.62公顷，开发后预计可补充耕地共计33265.49公顷。农用地整理、农村居民点整理、土地复垦和未利用地开发补充耕地面积分别占补充耕地总面积的57.11%、24.31%、7.98%和10.60%。

表4 扬州市土地开发整理复垦潜力汇总表

	待开发面积（公顷）	补充耕地面积（公顷）	补充耕地系数（％）
农用地整理	316643.09	18998.59	6.00
农村居民点整理	63462.59	8085.29	12.74
土地复垦	3617.73	2654.49	73.37
土地开发	6827.21	3527.13	51.66
合计	390550.62	33265.49	8.52

注：本表未包括通过中低产田改造提高耕地质量所折算的补充耕地潜力。

土地后备资源开发目标的确定要以土地后备资源的潜力为基础，根据国民经济和社会发展、生态建设和环境保护、土地利用总体规划的要求，提出的土地后备资源开发的初步目标，并对其经济可行性进行分析。然后，在充分考虑到生态环境要求的情况下，本着先易后难、循序渐进的原则，确定开发的先后顺序，做出开发的近期和远期安排。

根据土地后备资源的潜力和社会经济发展的需求，确定到2020年全市土地开发整理总面积为15.66万公顷，可增加耕地2.03万公顷，从而弥补同期建设用地占用耕地数量，达到耕地“占补平衡”的要求。其中，农用地整理面积14.72万公顷，增加耕地1.47万公顷；农村居民点整理面积0.36万公顷，增加耕地0.18万公顷；土地复垦面积0.36万公顷，增加耕地0.27万公顷；未利用地开发面积0.22万公顷，增加耕地0.11万公顷。

表5 扬州市土地后备资源开发目标

在充分考虑到生态环境要求的情况下，本着先易后难、循序渐进的原则，确定土地开发复垦整理的近期与远期安排。

表6 扬州市土地开发复垦整理目标及分期

类型	开发复垦 整理面积  （万公顷）	新增耕地面积   （万公顷）	近期		远期		补充耕地系数（%）	占补充耕地总量的比重（%）
			开发复垦整理积      （万公顷）	新增耕地 面积    （万公顷）	开发复垦 整理面积      （万公顷）	新增耕地 面积    （万公顷）
农用地整理	14.72	1.47	6.62	0.66	8.09	0.81	10.00	72.50
农村居民点整理	0.36	0.18	0.15	0.08	0.21	0.10	50.00	8.87
土地复垦	0.36	0.27	0.22	0.16	0.14	0.11	73.37	13.08
未利用地开发	0.22	0.11	0.16	0.08	0.06	0.03	51.66	5.56
合计	15.66	2.03	7.15	0.98	8.51	1.05	12.97	100.00

规划确定近期（2005—2010年）：农用地整理6.62万公顷（99.3万亩），增加耕地面积0.66万公顷（9.9万亩）；农村居民点整理0.15万公顷（2.25万亩），增加耕地面积0.08万公顷（1.2万亩）；土地复垦0.22万公顷（3.3万亩），增加耕地面积0.16万公顷（2.4万亩）；土地开发0.16万公顷（2.4万亩），增加耕地面积0.08万公顷（1.2万亩）。近期通过开发整理总共补充耕地0.98万公顷（14.7万亩）。

规划确定远期（2011—2020年）：农用地整理8.09万公顷（121.35万亩），增加耕地面积0.81万公顷（12.15万亩）；农村居民点整理0.21万公顷（3.15万亩），增加耕地面积0.1万公顷（1.5万亩）；土地复垦0.14万公顷（2.1万亩），增加耕地面积0.11万公顷（1.65万亩）；土地开发0.06万公顷（0.9万亩），增加耕地面积0.03万公顷（0.45万亩）。远期通过土地开发整理总共补充耕地1.05万公顷（15.75万亩）。

在科学发展观的指引下，根据扬州市土地利用战略目标与土地利用目标的要求，本着实事求是的原则，对扬州市未来的土地利用从数量结构和空间布局两个方面进行总体优化。

土地利用结构系指国民经济各部门占地的比重以及相互关系的总和。由于各部门占地可视为土地利用的特定形式，即用地类型，所以土地利用结构就是一定的用地类型按照一定的构成方式的集合。根据系统论的观点，结构决定功能。因此，要想保持一定地域范围内的土地利用结构的良性循环，实现土地资源的可持续利用，必须构建经济可行、生态合理、社会可接受的土地利用结构。为此，本次规划修编在认真分析目前扬州市土地利用现状结构和未来扬州市社会经济发展目标的基础上，根据国发[2004]28号和国办发[2005]32号的具体要求，确定了此次规划修编的土地利用结构调整原则和方案。

（1）切实保护耕地原则。近几年来，随着扬州市社会经济的快速发展，扬州市耕地的数量迅速减少，耕地质量迅速下降。耕地作为人类生存的基本生产资料，其瓶颈效应日益显现。因此，本次规划严格按照国发[2004]28号和国办发[2005]32号文件的精神，严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量和质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，结合扬州实际制定切实可行的基本农田保护的目标及政策建议。

（2）区域优势原则。土地利用结构效益不仅在于其每种土地类型的单个效益，而且更依赖于土地利用的整体效益。因此，在土地利用结构调整时，应坚持区域优势原则，充分发挥各区域在资源、经济、技术、市场等方面的比较优势。同时做到各有侧重，又做到三效益的完美统一。

（3）持续利用原则。土地利用不能只顾眼前而不顾长远，不能只顾经济和社会效益而不顾生态效益。同时，对土地利用结构调整更应在可持续理论的指导下遵循客观规律，实现土地类型的合理转换，做到保护与利用并重，利用服从保护，最终实现土地的可持续利用。

（4）集约利用的原则。土地集约利用是相对于粗放利用而言的，是指在一定面积的土地上，加大对土地的资金、劳动、技术、生产资料等投入，以使单位土地有更多经济产出。随着社会经济的发展，土地资源日益稀缺，因此在结构调整时坚持土地资源集约利用的原则，合理发挥有限土地资源的最大功效。

（1）农用地减少，除林地外，其他各类农用地全面减少。2004年末农用地面积42.64万公顷（639.61 万亩），其中耕地31.66万公顷（474.96万亩）。到2010年，农用地面积为41.67万公顷（625.12万亩），比基期2004年减少0.97万公顷（14.49万亩）；其中耕地为31.17万公顷（467.59万亩），比基期年减少0.49万公顷（7.38万亩）。到2020年，农用地面积为40.78万公顷（611.73 万亩），比基期数据减少1.86万公顷（27.88万亩）；其中耕地面积为30.76万公顷（461.37 万亩），比基期减少0.91 万公顷（13.60 万亩）。

（2）建设用地增长，其中农村居民点下降，城镇、交通水利用地全面上升。根据规划确定的目标，扬州市2010年建设用地规模在现有规模11.35万公顷（170.32 万亩）基础上，增加1.18 万公顷（17.64万亩），达到12.53万公顷（187.95 万亩）。2020年建设用地规模比基期规模增加2.48 万公顷（37.22 万亩），达到13.84万公顷（207.54 万亩）。

（3）未利用地下降，主要由于滩涂面积下降。2004年末，未利用地面积为12.35万公顷（185.19 万亩）。根据规划确定的目标，2010年末未利用地总面积为12.14万公顷（182.04 万亩），比基期数据减少0.21万公顷（3.15万亩）；2020年未利用地面积为11.72万公顷（175.84 万亩），比基期年减少0.62万公顷（9.34万亩）。

表7  扬州市土地利用总体规划目标年土地利用结构

 

（1）与区域经济空间发展战略一致原则。区域经济空间发展战略是将区域经济发展的宏观目标，具体落实到空间概念（即土地利用）层面上，对未来经济发展的趋势和经济活动的位置划分出建设区和保护区，使未来配套基础设施的规划和建设集中在潜力较大和位于规划中的地区。它对土地利用规划有指导性，土地利用规划中的土地布局调整应该与其保持一致。

（2）坚持保护基本农田的原则。严格按照国家基本农田保护要求，将扬州市基本农田保护战略与区域经济空间战略有机结合，在土地利用布局调整时充分考虑基本农田的要求，坚持基本农田成片、集中、严格控制，建设用地尽量占用未利用地，不占或少占耕地。

（3）与环境保护要求一致原则。依据生态环境保护规划的相关内容，在土地利用布局调整中建设用地安排应优先在生态敏感带以外，在建设用地不足的情况下必须在生态敏感带内安排的，应该避开生态敏感区，尤其应该远离水源保护区等极度敏感的地区。

根据《扬州市国民经济和社会“十一五”规划纲要》和《扬州市城市总体规划》的相关成果，未来扬州区域发展的空间战略将坚持“区域集中、空间集聚、开发集约”的原则，突出重点和层次，以区域的集聚发展为核心，走核心轴线式的发展道路。根据这种构想，本次土地利用总体规划修编对土地利用布局做如下调整：

（1）市域城镇体系布局调整。以区域的集聚发展为核心，大力推进市区与江都、仪征一体化建设，培育发展中等城市，择优发展小城市（镇），全面提高城镇发展质量。到2010年，扬州市形成1个大城市，4个中等城市，8个重点中心镇，50个一般建制镇；至2020年，扬州市形成1个特大城市，4个中等城市，8个重点中心镇，36个一般建制镇。以集聚发展模式的节网状城镇空间组织形式，形成一个沿宁通交通走廊、沿江岸线展开的扬州沿江城镇聚合轴；一条沿大运河、京沪高速公路展开的淮江城镇聚合轴，最终形成疏密有序，集中发展，开敞布局的区域城镇空间组织。

（2）中心城区发展方向。根据《扬州市城市总体规划》，扬州市中心城区发展方向为“主导向南，西进东联”，南延扩大经济开发区，跳跃开发港口分区和瓜洲分区，作为发展第二产业的主要载体；完善西部分区，作为生活居住与第三产业的主要载体；适度发展河东分区，加强和江都的交通联系与协调发展。南绕城线至长江之间的用地为城市今后主要的发展空间，近期建设沿江港口新区和瓜洲分区、增加沿江生活岸线，形成滨江城市格局；西部进一步完善、充实，为近期建设的重要区域，是今后城市大型公共设施建设的区域，也是城市主要的居住区域；东部强调在保持南水北调水源保护地生态隔离带的前提下与江都的有机联系，改造东部分区、低强度开发河东分区、控制广陵产业园区规模；东北、西北适度发展，用地范围应严格界定，防止无序蔓延；建设强度应有所控制。

（3）沿江港口开发与产业布局。以扬州港为统一品牌进行整合，加快形成以扬州港为主体、江都港和仪征港为补充的“一港二区”格局，到2020年形成2000万吨和40万只标准箱的吞吐能力。沿长江、沿江高等级公路和宁通高等级公路三条横向主轴，形成一批特色鲜明的工业园区，作为承接国际国内资本和产业转移的主要载体。在市区规划建设邗江工业集中区、江阳工业集中区、广陵产业园、杭集工业集中区、沿江工业集中区、经济开发区工业集中区（含汽车、信息产业等）；在仪征规划建设扬州（仪征）化学工业集中区、汽车工业集中区和船舶工业集中区；在江都规划建设纺织工业集中区和船舶工业集中区。本着“层次分明，对象明确，各有特色，功能互补，发展协调”的原则，在沿江地区统筹安排物流园区，形成扬州港、仪征港、扬州城北联运中心、江都砖桥四个物流园区和江都联运、扬州机场两个物流中心。

（4）农村居民点布局调整。通过提高农村工业化水平和产业集聚，促使农民向城市、镇区集中；依据《扬州市城镇建设用地扩张和农村建设用地减少挂钩规划》和《扬州市村镇规划》，依托现有的交通基础设施体系，沿主要干线和河流布局选择基础较好的农村居民点或布置新的农村居民点，逐步撤并和控制农村居民点数量；加强中心村的基础设施建设和增加农村集中居住区吸引力；加强农村生态环境保护、特色村庄和历史文物保护的力度，突出滨水村庄建设形象，最终变目前的“散、乱”布局为沿公路干线和主要河流等线状基础设施两侧形成带状式居民点分布格局。

基本农田布局调整则依据2003年基本农田大检查结果，其中广陵、维扬两区已无基本农田分布，邗江区靠近中心城区的部分街道和乡镇也无基本农田。全市因城镇建设占用而不再是基本农田的面积达5437.88公顷；因农业结构调整而做其他农业用途的面积为3178.04公顷；因自然灾害而损毁的面积为180.74公顷。

本轮规划生态用地不仅包括受保护地区，还包括生态农业区，生态示范区，生态工业园区，林业区，绿地、湿地等用地。其布局调整重点从保护区，林业用地，城市绿地三个方面进行。

（1）保护区生态用地布局：加快建设以湿地保护为主的高邮湖省级自然保护区；争取全市2010、2020年自然保护区面积率达到扬州市生态市建设确定的15%、20%的目标；加快建立南水北调东线水源区国家级生态功能保护区，重点保护廖家沟、长江、瘦西湖等部分水域范围。

（2）林地规划空间布局：重点加强东西走向的“沿江城市发展带”和南北走向的“沿运河城镇发展带”的城市“两带”林业建设；发展低丘岗地生态公益林和里下河地区商品林的“两片”商品林建设；行成水系林网、道路林网和农田林网的“三网”框架。

（3）城市绿地布局：形成市区内城市森林“一环、四楔、两廊、多核”的总体布局。即由润扬大桥北接线、西北绕城公路、大运河（廖家沟）和长江围合成的扬州城区外环；依托市区主要水体分别从市区西南、东南、东北、北部4个方向规划渗入城市内部的楔形绿地；借助古运河和京杭大运河构建林水结合的绿色廊道；串连沿河分布的个园等历史文化名园并扩建荷花池公园等主要公园。

（1）水环境污染问题相对突出。比较其他生态环境问题，水环境污染问题相对严重。市区及各县（市）城区附近的河流多受闸坝控制，且关闸时间长，开闸时间短，导致我市主要河流水体不活，流量小、流速慢，水体自净能力差，环境容量小。由于市区及各县城区工业比较集中，工业污染物排放总量偏大。同时，随着社会经济的快速发展，城市化进程加快，市区及各县（市）城区的建成区规模迅速扩大，城市人口迅速增加，三产行业及居民生活废水污染物排放量迅速上升，已成为城区水环境污染的主要因素。2002年扬州市生活污水中的COD排放量占全市COD总排放量的60%，从而导致市区水体及各县（市）主要河道城区段水环境污染加重，个别水功能区水质达标率较低，成为影响城区人民生活质量改善和旅游经济发展的因素之一。

（2）水质污染对南水北调东线长江源水水质构成潜在威胁。长江干流扬州段接纳上游来水的污染，尤其是上游北岸几十公里地带分布着中石化系统的南化公司、扬子乙烯、仪征化纤等大型化工企业，上游仅数公里的岸线有扬州二电厂、长江扬州港以及正在规划建设中的沿江化工开发区，这些污染源都对调水取水口的水质状况产生影响。特别是江苏省正在实施的沿江化工材料产业带主要分布于此地带，仅德国与中石化合资的巴斯夫项目投资就达几十亿美元，建成后造成的污染负荷不可忽视。其生活污染对取水口的影响也不容忽视。夹江沿岸分布着邗江区经济最发达的几个乡镇，人口密集，正在建设中的杭集工业园、广陵产业园、沿江港口工业园以及江都市区和江都开发区都分布在引水河段的中心地带，形成的工业点源、农业面源、畜禽业污染、船舶污染都将对夹江水环境构成潜在威胁。

（3）生态环境存在开发与保护的矛盾。扬州水系南靠长江，北接淮河，多条河流相连，是水网密集的城市，水生生态系统、湿地生态系统、农田生态系统在地区广泛分布。随着城市的发展，农田、湿地面积将有所减少，水生生物将受到一定程度的干扰，区域生态服务功能将有所削减，应积极采取应对措施加以防范，特别是对长江生态多样性、水源保护等加以保护。

（4）全市大气环境煤烟型污染现象仍然存在，并呈煤烟—机动车尾气混合型污染发展的趋势。由于我市工业燃料结构仍以煤炭为主，致使市区SO₂、烟尘排放总量居高不下。同时，因汽车、摩托车发展迅速，城市较大规模的开发建设与改造，使得酸雨、可吸入颗粒物（PM₁₀）等指标的环境压力很大。空气质量时有超标现象。

（5）农业开发科技水平还不够高，农业面源对水环境的污染还比较严重。全市在合理施用农药、化肥、农作物秸秆综合利用及畜禽粪便的利用与处理发展节水型农业灌溉技术等方面有待进一步提高。

根据河流污染现状及其影响程度，“十一五”期间重点防治河流为：京杭大运河、古运河、仪扬河、老通扬运河、北澄子河和宝射河。以2004年入河量（含主要支流）为基础数据预测2005年及2010年污染物入河量，并将其与河流容量对比（见表9），得出在规划期内要采取措施削减古运河、老通扬运河、北澄子河的COD入河量，同时大幅削减古运河、老通扬运河、北澄子河、宝射河的NH3-N入河量。仪扬河上游来水为古运河，水质已经劣于Ⅴ类，在根治古运河、确保水质达标的同时，要严格控制其COD、NH3-N入河量，确保污染物入河量低于环境容量。

表9  主要河流纳污量及其容量对比分析表  单位：吨/年

河流名称	COD		NH3-N
	纳污量(2004年)	环境容量	纳污量(2004年)	环境容量
京杭大运河	5082.24	25150	274.45	1202.5
古运河	9472.33	2726.8	932.95	113.9
仪扬河	592.54	6220.8	58.72	279.9
老通扬运河	5852.99	3875.0	570.37	151.6
北澄子河	4615.09	3737.3	565.20	172.6
宝射河	5637.60	3981.4	457.30	286.1

大气环境容量主要污染物总量控制系数按90%达标保证率进行计算，城市按二级质量标准执行，农村地区按一级质量标准执行。测算结果见表10。

表10  扬州市区及各县（市）大气环境容量测算结果表

序号	地  区	地区面积km2	容量测算结果（万吨）
			SO2	NO2	PM10
1	扬州市	1134	6.13	7.35	4.90
2	仪征市	901	1.29	2.38	2.28
3	江都市	1330	1.45	2.77	2.71
4	高邮市	1541(不含高邮湖421)	1.52	2.95	2.90
5	宝应县	1461	1.43	2.90	2.82
6	全  市	6367	11.85	18.35	15.61

有研究表明^[1]，对全市385个取样点，检测铅、镉、汞、砷、铬、镍、铜等重金属含量。检测方法依据GB15618-1995(土壤环境质量标准)进行。对检测结果依据GB15618-1995(土壤环境质量标准)和NY/T391-2000(绿色食品产地土壤环境质量要求)进行评价。结果表明：扬州市耕层土壤总体是清洁的，但少数地区的土壤，尤其是靠近污染源的样点，出现个别重金属元素含量偏高的现象；不同地区耕层土壤重金属含量有一定差异，不同地区含量偏高的重金属元素种类也不尽相同。

生态环境友好型土地利用模式即针对特定的地域单元，以保护和改善生态环境、节约与集约利用土地，减少单位土地面积的资源消耗量和污染排放量，以可持续利用土地为原则和目标的土地利用方式。生态环境友好型土地利用模式，是既保证当前经济社会发展的合理土地需求、又保证对经济社会发展所需土地可持续供给、有效保护资源和改善生态环境的根本途径。因此，扬州市最核心的生态环境问题是水环境污染问题，结合这一特点，提出如下几种生态环境友好型土地利用模式，为实现生态环境友好型土地利用提供可行方案。

农村村落污染是扬州市有机污染及氮磷等营养物的主要来源之一，农村村落污染主要包括村落污水（包括粪便）、农村废弃物（包括生活垃圾、农业废弃物）及畜禽粪便等。对水源区而言，水资源保护是关键，治污要先行。根据生态保护规划，严格控制区域内人口规模，逐步撤村建镇，将村落面源污染转化为点源，有利于污染源的控制。生活垃圾、畜禽粪便以及农业废弃物的处置以“资源化”“无害化”为主要目标，通过分拣、收集、回收系统实现垃圾的减量化。建立畜禽粪便的排放、使用与资源化的管理模式，畜禽粪便、生活垃圾、秸秆利用结合实现堆肥基质化和农肥化，包括优良生物有机肥、有机栽培基质的生产等。该用地模式的实施，有利于提高农村居民的环境意识，促进生态农业的发展，促进有机产品、绿色产品的发展，提高了农民的经济效益，全面提高水、土壤、空气的质量。改善了农民的生活环境和居住环境，为水源水质的可持续维持创造了条件。

农业面源污染即为农业生产中，由于大量的施用化肥、农药，在降雨和地表径流的作用下带来污染。控制农业面源污染用地模式，就是要积极推广可持续发展的农业清洁生产技术，包括农药化肥控制技术、环保农用材料的应用与推广、生产农药有机肥料的应用与推广、节水灌溉技术等；建设现代农业、生态农业示范基地，主要包括精准农业、有机农业等2类生产示范基地。精准农业即利用先进科学技术，有针对性地定量定时施用农药化肥，在保证农业产量的同时，最大限度地缩减农药化肥施用量，有效地减少因过量施用造成的面源污染；有机农业生产中完全不用（或基本不用）人工合成的化学肥料、农药、除草剂、生长调节剂、畜禽饲料添加剂等合成物质，也不使用基因工程生物及其产物，因此不污染食品，从而根本上杜绝了农药化肥造成的污染，也能有效地减少了因农用化学品对水源和土壤等生态环境造成的污染。

关停并转引水河段的垃圾场、码头及造船点，通过物理和土壤工程改造，恢复湿地的自然基底，改善水流和物质循环状况；在此基础上，实施人工辅助措施对湿地生物群落进行定向重建，以恢复和完善河滩的湿地生态系统。该湿地系统既能净化河水水质，又能保护河滩坡面。同时对整个引水河段防护堤外的河滩湿地区域进行修复保护。

目前，高宝邵三湖均有不同程度的湿地退化和湖泊水功能退化现象，采取退塘还滩，退网还湖，退耕还湿有助于湖泊的水功能修复进而保证调水的水质。

三湖的水域面积近年来不断萎缩，挖塘养鱼是一个主要原因，对已开挖成鱼塘的，实行退塘还滩，恢复滩地本来的面貌，并人工载种芦苇、莆草等滩地植物。对在湖面或湖边结网捕鱼的，实施退网还湖，全面清除围网设施。浅水区人工栽种野生荷藕、芡实等植物，保护好深水区沉水植物，让其自然生长。对当年围湖造田，大规模开垦的耕地实施退耕还湿，恢复湖泊的本来面目。

土地利用分区是以土地利用现状和土地资源的适宜性为基础，根据土地利用条件、利用方式、利用方向和管理措施的相似性和差异性，对规划区内土地划分的不同土地利用区域为土地利用调控和管理提供依据。综合考虑不同地区开发现状、开发潜力和资源环境承载能力，以及土地开发、利用、保护、整治等要求，划分以下4大土地利用功能区：

城镇发展重点区主要指扬州市区，仪征、江都、高邮、宝应四个县城，以及杭集、大仪、邵伯、宜陵、三垛、临泽、范水、射阳湖等8个重点中心镇，此外还有50个沿主要交通干线分布的一般建制镇。该区域是未来扬州最主要的城镇人口和产业集聚地区，其土地主要用于城镇建设，要严格土地利用功能分区的调控指标，实行城镇土地的优化配置，促进土地资源集约利用。

土地开发整理复垦区是指采用工程技术通过，通过对土地进行整理、复垦、开发，以改善耕地质量、增加耕地面积的地区。农村居民点整理重点区主要分布在经济发达地区的沿江地区；土地复垦主要集中在高邮等高沙土矿地区。该区土地利用的重点在于增加耕地数量、通过工程和技术手段提高耕地质量。

人文景观与生态环境保护重点区是指规划期间应严格禁止开发，着重保护的区域，具体分为生态敏感区、风景旅游区、历史文化名城保护区三部分。该区应严格控制生态敏感区开发活动，处理好保护区开发与保护的关系。

农业发展区是指规划期间为保证粮食安全、发展农产品生产而用于农业生产的地区。其在市域范围内均匀分布，市域范围内城镇发展区、生态环境保护重点区之外的区域均属于农业发展区。本区的土地主要用于种植业等农业生产，特别是粮油、林、果、茶等扬州特色农产品的生产，实现农业可持续发展。

根据专题预测的结构和目前耕地现状，确定2010年末扬州市耕保有量为31.17万公顷（467.59万亩）。

根据预测的结果和扬州市社会经济发展的宏观目标，确定扬州市2010年建设用地规模在现有规模11.35万公顷（170.32万亩）基础上，增加1.35万公顷（20.26万亩），达到12.71万公顷（190.58万亩）。

表11 扬州市近期年建设用地总规模结构表

年份	合计	城镇居民点及工矿 （公顷）	农村居民点 （公顷）	特殊用地 （公顷）	交通用地 （公顷）	水利设施用地 （公顷）
2004	113543.78	26655.75	63462.59	2985.05	6422.93	14017.47
2010	127050	38952	59492	2985	8926	16695
增减	13506	12297	-3970	0	2503	2677

在充分考虑到生态环境要求的情况下，本着先易后难、循序渐进的原则，确定土地开发复垦整理的近期安排。

确定规划近期（2004——2010年）农用地整理6.62万公顷（99.3万亩），增加耕地面积0.66万公顷（9.9万亩）；农村居民点整理0.15万公顷（2.25万亩），增加耕地面积0.08万公顷（1.2万亩）；土地复垦0.22万公顷（3.3万亩），增加耕地面积0.16万公顷（2.4万亩）；土地开发0.16万公顷（2.4万亩），增加耕地面积0.08万公顷（1.2万亩）。近期通过开发整理总共补充耕地0.98万公顷（14.7万亩）。

规划确定的2010年，农用地面积为41.67万公顷（625.12万亩），比基期2004年减少0.97万公顷（14.49万亩）；其中耕地为31.17万公顷（467.59万亩），比基期年减少0.49万公顷（7.38万亩）。建设用地面积增加1.18万公顷（17.64万亩），达到12.53万公顷（187.95万亩）。未利用地总面积为12.14万公顷（182.04万亩），比基期数据减少0.21万公顷（3.15万亩）。

表12   扬州市规划近期年土地利用结构表

地类	2004 （公顷）	2010 （公顷）	增减 （公顷）
一、农用地	426406	416745	-9661
1、耕地	316643	311725	-4918
2、园地	10456	7807	-2649
3、林地	8693	9370	677
4、牧草地	6	6	0
5、其他农用地	90608	87837	-2771
二、建设用地	113544	125302	11758
1、城镇居民点及工矿用地	26656	37510	10854
2、农村居民点	63463	58863	-4600
3、特殊用地	2985	2985	0
4、交通用地	6423	8926	2503
5、水利设施用地	14017	17019	3002
三、未利用地	123457	121359	-2098
总计	663407	663407	——