广陵区被征地农民基本生活保障工作实践与体会

扬州市广陵区原为市区老城区，2002年市区区划调整后下辖5个乡镇街道，面积68.74平方公里。全区耕地总面积1360.8公顷，共有农业人口50800人，人均耕地不足半亩。2004年扬州市被征地农民基本生活保障制度出台后，广陵区制订了被征地农民基本生活保障工作细则，组织成立了由政府办公室、国土局、劳动和社会保障局、财政局、公安局等部门组成的被征地农民基本生活保障工作领导小组。通过前期政策宣传和局部试点阶段，扬州市广陵区被征地农民基本生活保障工作已全面开展，目前已有1500余人进入保障实施程序。保障制度的实施得到广大被征地群众的认可，但是在基层工作中也遇到一些问题和不足，局部地区被征地农民进入保障的积极性仍然不高，通过对广陵区及周边地区被征地农民基本生活保障工作开展中存在的问题分析，探求解决的方法和途径。

一、实施保障工作中存在问题分析

1、历史问题。2004前，在土地征用货币补偿安置方式下很多地方采取的是将土地补偿费、安置补助费全部拿出或部分拿出在全组农业户中平均分配的方式。这种方式看起来相对公平，无论征用谁的承包土地每个成员均有收益，但随着城市近郊人均耕地的快速下降和生活水平的提高，只短短几年，货币安置的弊端已经显现，失地农民问题再次成为社会问题。在现行制度下，征地进保首先要落实安置人员，但是项目所征收的耕地只是村民小组的局部耕地，按比例只能安置部分人员，原先在历次土地征收时大家一并受益，而新的政策下只能根据征地的数量让部分人先行得益，那么在本次征收中土地没有被征收的村民就成了抵制力量。

2、近郊地区生活保障金标准偏低。按照省政府2005年26号令，广陵区内进入基本生活保障的失地农民，男年满60周岁；女年满55周岁的就可按月享受170元的生活保障金。以男50周岁进保为例（以江苏省平均生存年龄男73周岁计算，不考虑今后调高保障标准的因素），保障金加上就业补贴，进保实际提取资金将达40920元（120元/月12个月10年 170元/月12个月13年）总体数额不低，但是横向比较2004年扬州市公布的城市最低生活保障为220元，最低工资标准为500元，相对于每月170元的标准，差距仍然较大。城市近郊人均耕地一般较少，土地的二轮承包基本覆盖了村集体所有耕地，土地征收后很少有村组能拿出集体土地进行再分配。对大多数农业人员来说失去土地不仅仅失去的是资产同时也是失去了生存手段，40周岁到50周岁的农业人员长期从事农业生产，文化素质偏低，再就业能力也较低，加上身处城市近郊，由于菜地产值较高（精密种植实际年产值每亩近万元），原生活水平也较高，相比之下对执行的标准抵触较大。

3、现行制度下部分农民土地承包经营权利益难以维护。在户籍制度改革后，不少农户户口迁入城镇和市区，但是仍然保留种植原来的承包土地。《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》中规定土地承包户享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，承包地被依法征收、征用、占用时承包方有取得补偿的权利。只有在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，才应当将承包的耕地和草地交回发包方。在承包期内全家迁入小城镇落户的或家庭部分人员迁入市区的，发包方不得收回其承包地，在土地征收、征用、占用时应给予补偿。但是在现行的土地征收安置制度下，拥有土地承包经营权而户口不属于村组所在地的人员不被纳入安置范围。在农用地土地补偿费的分配中，80%土地补偿费进入基本生活保障帐户，20%由村组留存，带来的问题有二：一是在土地二轮承包时土地承包数量较多的人员得不到与承包经营土地数量相应的补偿；二是户口已经迁出原村组的承包经营户的土地承包经营权价值难以得到体现。

4、农村集体土地所有权价值没有得到体现。集体土地所有权为三级所有，但在现行的土地征收制度中，没有明确规定农村集体在土地被征收时应取得的补偿。《江苏省土地管理条例》规定，土地征收补偿中应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民，也就是说规定村组最多只能提留土地补偿费的30%用于协调安置过程的相关问题。但是集体土地被征收后被安置的原集体村民并不会迁离原居住村庄进入城市，仍然由原集体经济组织管理。通常，村级集体的工作经费和公共事业经费都没有财政拨款，来源主要为公共集资、村办企业的租金及上缴利润，村集体由于资金来源的短缺，往往在土地征收政策允许的范围外向用地单位索要额外补偿，在土地征收补偿中村集体没有收益，基层组织的工作热情不高也就在所难免。

5、土地征收后农民身份问题没有很好的解决。土地征收后，村民的身份到底是何种身份？进入保障体系后与原村组的义务和权利该如何约定？进入保障后原集体资产产生的收益的分配是否依然享有？这些因为规定不具体，给被征地农民带来较多顾虑。

二、加快落实被征地农民基本生活保障制度的方法与建议

1、加大被征地农民基本生活保障制度宣传。实行被征地农民基本生活保障制度是土地征收补偿安置制度的一次变革，由于从事农业生产人员总体文化水平较低，在接受新事物时存在着很强的“从众效应”，所以新制度的宣传工作显得尤为重要。在宣传中通过新老两种安置方法的对比；政府保障和商业保险的对比；设身处地的为群众算帐等宣传方法增强群众对政府办保障的信任，认识到基本生活保障是对征地农民实实在在的新举措，从而提高进入保障的积极性。

2、规范程序，加强各部门协作。被征地农民基本生活保障工作涉及多个部门，省政府[2005]年26号令和苏劳社农管[2006]1号文件已对各基本生活保障工作部门的职责进行了规定划分，应在文件的基础上进一步制定各部门的衔接程序，细化流程，明确责任。有条件的地方可对农业人口的管理和保障编制软件管理系统，及时反映保障人员基数、被保障人员资料和集体土地数量等相关动态数据，通过网络达成国土、劳动保障、公安和财政等部门的数据共享。

3、提供两种以上保障方式供村民集体选择。考虑到各地人均耕地的差别和近年来征地次数、数量的不同，在实际操作中可根据被征地村组的实际情况提供两种以上的保障模式供村民选择。由于上述原因扬州市广陵区在实际操作中设定了两种模式，一种是完全按照有关规定实施保障，设立统筹和个人帐户，将农用地80%土地补偿费和全部安置补助费进入个人帐户，按照统一的标准发放生活保障金；另一种是“分保结合”的办法，将土地补偿费的80%拿出来根据村民代表会议决议进行分配，只将安置补助费进入个人帐户，同时降低到龄人员每月领取保障金的标准，由原来规定的170/月降为130元/月。在保障模式的选择上充分肯定村民自治的权力，无论选取哪种模式进入保障都需取得村民代表会议半数以上同意。

4、土地征收价格尽快实行片区价，适时提高保障标准。城市近郊人均耕地少，菜地产值相对较高，由于靠近城市，土地自主经营渠道相对较多。按照土地区域层次，在征收补偿标准上实施片区价格可适当提高近郊土地征收补偿标准，同时根据物价指数的上升，适时公布调整保障标准。

5、明确承包经营权补偿的标准。土地补偿费包含对土地承包经营权的补偿，而承包经营权补偿没有具体的标准。可否根据年产值和承包剩余年限折算土地承包经营权价值，在土地征收土地补偿费中明确补偿比例。对承包经营户的土地补偿方法上可采取自愿的原则，可以纳入保障体系也可采取现金分配或集体资产入股等其他安置方式。承包经营户按规定纳入征地进保人员的可以打入其个人帐户，不属于本村组安置对象的可将土地承包经营权估价一次性货币补偿。

6、在土地补偿费中考虑集体资产的投入和增值。随着城市发展，城市近郊村委会将逐渐变成社区。虽然村改居后行政费用全部由财政承担，但失去了土地的农民如果没有就业能力在城市生活中只能维持较低的生活水平。除了每月的保障资金外，集体资产的收益所得也是被征地农民的生活来源之一。建议在城市近郊地区在符合城市规划的前提下多采取一些留地安置的方法，以土地征收补偿资金建设部分集体房屋用于出租和经营，所得收益补助本集体村民保障也可节约政府有限的财政资源。

7、土地征收后，进入保障体系的农民身份问题亟待明确。农村集体经济资产是村民集体劳动的积累，随着集体资产的保值增值，集体资产的收益对于每一个村民也是一笔不小的财富。如果以进入保障体系为因完全割裂被征地农民与村民集体的组织关系将不利于保障制度的开展。在安排被征地成员进入保障体系后，有条件的村组可以考虑以集体资产收益分配来缩小或补足被征地农民基本生活保障与城镇企业职工生活保障的差距，逐步与城镇企业职工生活保障接轨。

随着城市化的进程，越来越多的被征地农民将被纳入城市生活，对被征地农民实施基本生活保障只是第一步，只有切实解决好如医疗保险，就业培训等后续工作才能让他们真正安心的融入城市生活。（广陵分局 林森）