改变土地用途案件的法律适用案例  
  


［案情］ 


 某市A单位经土地管理部门批准，划拨使用510平方米土地修建5层楼房，建筑总面积为2550平方米，土地用途为机关用地。1999年A单位将三至五楼进行装修改造为宾馆、对外营业。A单位将其办公大楼部分改造成宾馆，其土地用途部分发生了改变，但一直未得到土地、规划等部门同意和市人民政府的批准，也未办理土地变更登记。A单位的行为违反了有关土地管理法律法规。在具体适用法律条款上，存在两种不同意见。

   第一种意见认为，A单位将三楼至五楼由办公室改造成宾馆，土地用途部分发生了改变（三楼至五楼的土地分摊面积为306平方米），但A单位在土地用途发生改变后一年多仍未依法办理土地变更登记手续，其行为违反了《土地管理法》第十二条的规定。为此，市国土局可依据《土地管理法》第八十二条的规定，责令A单位限期办理土地变更登记。

   第二种意见认为，A单位的行为构成了不按批准用途使用土地，违反了《土地管理法》第五十六条的规定。因此，市同土局可根据《土地管理法》第八十条的规定，对A单位进行行政处罚。笔者同意第二种意见。 

［分析］ 


   其实，引起本案法律适用分歧的原因；主要是对A单位行为的性质和对《土地管理法》第十二条、第五十六条理解的分歧而产生的。第十二条的规定是：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。” 适用该法条的一个前提条件是“依法改变土地用途。那么何谓“依法改变土地用途”？根据第五十六条的规定，是指对于以出让方式取得土地使用权的，土地使用者应当先征得土地管理部门的同意，然后报经原批准机关批准，并与土地管理部门重新签订土地出让合同或土地使用权出让的补充合同，否则，不得改变合同约定的用途；对于以划拨方式取得土地使用权的土地使用者，土地用途不得改变，确需改变用途的，也应先征得土地管理部门同意，再报原批准机关批准；对属于划拨范围的用地，要实行土地有偿使用。A单位的士地违法行为不是简单的办理土地变更登记手续。因为改变后的土地用途不符合划拨用地范围。如果A单位按正常程序报批的话，应对改变用途的土地实行土地有偿使用，缴纳土地使用权出让金。
   综上所述，A单位的违法行为应定性为不按批准用途使用国有土地。依据《土地管理法》第八十条和《土地管理法实施条例》第四十三条的规定予以处罚，即“责令交还土地，处以罚款”，“罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下”
   但八十条主要针对地上无建筑物的不按批准用途使用国有十地的情况，而本案中，A单位仅仅只是部分楼层（三楼至五楼）不按批准用途使用，显然．责令其交还306平方米（分摊土地面积）土地，在实际执行中有很大困难。笔者建议，立法部门或司法部门应对此类情况作出一个明确的解释，以便我们在实际工作中能有所依据惩治土地违法行为。